Пнрр: возможности и риски плана, подготовленного Италией
Почему упрощение срочно необходимо для успеха NRP. Анализ профессора Франческо Ваталаро, профессора телекоммуникаций инженерного факультета компании «Марио Лучертини» Римского университета Тор Вергата
Давайте посмотрим, каковы возможности и риски, которые могут повлиять на нашу страну, которая, как мы знаем, полагается на свой Национальный план восстановления и устойчивости (PNRR) не только для восстановления после экономического спада, вызванного пандемией в 2020 году, но даже для уменьшения дисбалансов до — существующий для того, чтобы завоевать позиции в европейском рейтинге.[1] В самой Еврокомиссии уверены, что благодаря этому плану Италия сможет регулировать свою экономику, которая является третьей в Европе и на которую многие возлагают ответственность за стабильность всего ЕС.
Начнем с краткого обзора характеристик итальянского плана, а затем рассмотрим некоторые связанные с ним проблемы.
СТРУКТУРА PNRR
PNRR — это документ, который правительство Италии направило в Европейскую комиссию 30 апреля 2021 года, чтобы проиллюстрировать, как оно намерено инвестировать средства, которые поступят в рамках элемента NGEU, называемого «Фонд восстановления и устойчивости» (RRF). Итальянский план, подготовленный в соответствии с рекомендациями Европейской комиссии, представляет собой « полный и последовательный пакет реформ и инвестиций » [2] и разделен на три «оси»: цифровизация и инновации; экологический переход; социальная интеграция. PNRR группирует инвестиционные проекты в 16 «компонентов» (своего рода макропроектов), сгруппированных в шесть «миссий» (таблица на рис. 4).
Правительство обратилось к ЕС с просьбой о максимально разрешенных ресурсах RRF, доступных для Италии, в размере 191,5 млрд евро (28,5%), из которых 122,6 млрд кредитов и 68,9 млрд грантов. К этим ресурсам добавляются 13 миллиардов евро из программы ReactEU (механизм перехода между текущей политикой сплочения и новым программированием с примерно 8,5 миллиардами для Юга) и, наконец, 30,62 миллиарда евро из «Национального плана дополнительных инвестиций» в быть интегрирована с европейскими интервенциями. Таким образом, общий объем ресурсов, мобилизованных в период 2021–2026 годов, составляет примерно 235,12 млрд евро.
По оценкам MEF, за счет реформ и инвестиций, предусмотренных планом, темпы роста итальянской экономики могут увеличиться на 0,8 процентных пункта, из которых 0,5 за счет увеличения расходов и 0,3 за счет реформ, доведя потенциальные темпы роста до 1,4%. в последний год (2026 г.) на 0,8% больше, чем предполагалось при отсутствии PNRR. В результате общее влияние на номинальный ВВП в 2026 году оценивается в 3,6 процентных пункта с точки зрения отклонения от базового сценария. Это позволит снизить как отношение государственного долга к ВВП, так и уровень безработицы, два параметра, которые показывают самые важные проблемы для Италии в анализах Европейской комиссии.
Согласно положениям Регламента (ЕС) 2021/241, доля не менее 37 % ресурсов RRF, доступных Италии, должна быть выделена на зеленый переход, а доля не менее 20 % — на цифровой переход. В PNRR вмешательства, предназначенные для этого, распределены по всем шести миссиям: для экологического перехода — 78,2 миллиарда (40,8%) и для цифрового перехода — 51,4 миллиарда (26,9%). В таблице также представлены экономические данные по шести миссиям, которые будут проведены в течение шести лет.
АНАЛИЗ ИТАЛЬЯНСКОГО ПЛАНА
Подтверждено, что инфраструктурные инвестиции, хотя и не ограничиваются только миссией М3 (например, инвестиции, предусмотренные во втором компоненте М1, носят инфраструктурный характер), незначительны по сравнению с накоплением предусмотренных расходов. Если мы исключим те, которые направлены на социальные цели (миссия «включение и сплочение»), большая часть расходов должна быть в состоянии мобилизовать бездействующие частные ресурсы с надежным мультипликатором, но любой возможный априорный анализ (который, однако, должен иметь прямой программный выбор) нацелены на продвижение в этом направлении. Это одна из первых серьезных проблем, возникших при рассмотрении плана. Исходя из уже упомянутого выше анализа IBL, « инвестиции неоднородны и часто являются скорее результатом действий заинтересованных сторон, чем результатом аргументированного анализа потребностей страны ».
Возвратный эффект уже упомянутых выше « проектов в ящике стола » очевиден при выборе направлений расходов, пытающихся апостериорно провести оценку воздействия: макроэкономический эффект рискует оказаться далеко не оптимизированным. С другой стороны, детерминанты выбора кажутся более политическими, чем экономическими. Таким образом, структура итальянского плана подчеркивает сильную роль, безусловно активную и с точки зрения реализации, со стороны крупных государственных или полугосударственных промышленных групп. Сильное влияние на составление плана контролируемых государством предприятий, к которому явно стремились, не только подчеркивает маргинальную роль идей и предложений, исходящих от частного сектора (даже крупных компаний), но также предполагает отток ограниченной части мобилизованных ресурсов. к средним и малым предприятиям в стране, особенно молодым людям.
Отсутствие глубокого анализа, в том числе из-за явной нехватки времени, высокоуровневого программирования интервенций, а также условий, подходящих для мобилизации частных ресурсов, вытекает из многих примеров того, что план точечен и что к сожалению, материализуются в публичных торгах.
НЕКОТОРЫЕ ПЕРВЫЕ ПРИЗНАКИ, НЕ ДЕЙСТВИТЕЛЬНО УДОБНЫЕ
К сожалению, пример первых открытых тендеров, объявленных в последние дни, похоже, подтверждает опасения. Их структура подчеркивает, что к историческому уровню бюрократизации итальянских звонков PNRR добавляет еще один уровень правил и ограничений, которые могут препятствовать присоединению тех частных субъектов, которые активно участвуют на рынке и стремятся работать с высоким уровнем эффективности. и которые вряд ли могут позволить себе попасть в ловушку сложных «византийских» схем. И наоборот, поток государственных денег может стимулировать субъектов, далеких от логики рынка и создания непреходящей ценности, которые стремятся получить общественный вклад с минимальными усилиями, даже соблюдая все формальности, не заботясь, однако, для придания непрерывности производства приложенным усилиям, так как он на самом деле не доработан.
Чтобы лучше понять тип трудности, с которой вы столкнетесь, могут быть полезны некоторые примеры.
Первое публичное объявление уже пошло наперекосяк. [3] Это вмешательство, предусмотренное Министерством технологических инноваций и перехода к цифровым технологиям (MITD), для создания оптоволоконной связи между континентом и некоторыми небольшими островами, которые пока не могут быть оснащены широкополосной связью. Причины, которые удерживают частные компании в этом секторе, связаны с некоторыми серьезными ограничениями: тяжелыми обязательствами по гарантиям и штрафами за сроки выполнения работ.
Были выпущены и другие призывы, срок действия которых истекает в ближайшие месяцы. Например, Министерство университетов и исследований (MUR) объявило два конкурса сетевых исследовательских и инновационных лабораторий, правила которых трудно интерпретировать и соблюдать. Особенно в одном из двух конкурсов, в котором желательно значительное участие частных компаний, ожидаемый экономический рычаг (51%, из которых не менее 31% в виде финансовых ресурсов) в сочетании с заявлением о видении на 15 лет может привести к к ограниченному участию при большом доступном бюджете (500 миллионов евро).
В целом ясно, что сильная бюрократизация, путаница всевозможных ограничений и просьбы о софинансировании перед лицом штрафных условий для частных компаний (например, отказ от прав промышленной собственности и полное открытие рынка знаний ), они могут подорвать многие компоненты ПНРР.
Другая категория проблемных примеров относится к механизмам, выбранным для соблюдения правил государственной помощи. В области технологии 5G, которая является дорогостоящей, поскольку требует широкого распространения инфраструктур радиопередачи, необходимо взять на себя обязательство начинать с наиболее густонаселенных районов, чтобы окупаемость инвестиций могла быть разумной. Но эти области по своей природе являются конкурентными и поэтому не поддаются государственному вмешательству в формах, которые могли бы исказить существующую или, по крайней мере, потенциальную конкуренцию: было бы уместно предположить области и механизмы вмешательства, которые в то же время являются уважительными. европейского принципа и критериев эффективности инвестиций. Проекты, отобранные в области 5G, касаются покрытия государственных или провинциальных дорог, поэтому с очень низким трафиком данных, которые, очевидно, не представляют особого интереса и предполагают незначительное влияние на ВВП.
В этом секторе, а именно в 5G, не было недостатка в рыночных предложениях, направленных на более эффективный подход, с указанием как областей вмешательства, так и механизмов субсидирования, способных создать более высокий экономический мультипликатор. Например, Ericsson представила оценки мультипликативного воздействия 5G на ВВП в различных вариантах использования, включая: городские точки доступа, включая общественный транспорт (семь раз), общественные услуги (шесть), умные фабрики (пять), умное сельское хозяйство (пять) [4]. .
ВЫВОДЫ
До сих пор широко распространено одобрение, иногда переходящее в искренний энтузиазм, в отношении европейского плана NGEU. Хотя план представлял собой полезный поворотный момент с политической точки зрения, подробное изучение его экономических перспектив может вызвать некоторое разумное недоумение. Помимо внешнего вида, это не кейнсианский план и уж тем более не либеральный подход в экономике, а скорее жесткий и неадаптируемый механизм, который в тесном диалоге между Европейской комиссией и правительствами централизует меры, зачастую неспособные обеспечить ощутимый макроэкономический мультипликатор. и которая вряд ли сможет капиллярным образом задействовать национальные промышленные системы, особенно в ее итальянской версии, получившей название PNRR.
Таким образом, хорошо известно, что итальянская система не имеет доступа к европейским фондам. В то время, когда был запущен обширный план масштаба PNRR, на который многие возлагают надежды на восстановление экономики, которое должно выходить далеко за рамки возмещения серьезного ущерба, нанесенного пандемией, способность действительно мобилизовать промышленность и частный капитал это должно было быть приоритетом и главной целью. Историческая бюрократизация итальянской государственной системы , кажется , даже усиленный в первых призывах PNRR — с невообразимым количеством правил экс-анте и экс-после проверок и штрафов — и это вызывает серьезную озабоченность по поводу реальной эффективности плана, который добавляются к предполагаемой малой величине эффекта мультипликации ресурсов, которые будут фактически вложены.
Пока не поздно, желательны меры по упрощению " для ПНРР". Его институционная норма [5] предусматривает в ст. 5 учреждение при Президиуме Совета «Отдела по рационализации и совершенствованию регулирования и Управления по упрощению» с задачей « выявлять [повторно] препятствия на пути правильного и своевременного осуществления реформ и инвестиций, предусмотренных в PNRR, вытекающий из нормативных положений и соответствующих мер по реализации, и предлагает средства правовой защиты ». Крайне важно, чтобы это подразделение, в и без того чрезвычайной ситуации, было активировано без промедления и чтобы оно дало четкие и немедленные положения по упрощению правил проведения публичных торгов, а также, возможно, по пересмотру некоторых уже опубликованных объявлений.
[1] В частности, мы планируем ответить на Рекомендации для конкретных стран (CSR), адресованные Италии Советом Европейского Союза в 2019 и 2020 годах.
[2] Исследовательские центры Палаты депутатов и Сената Республики, «Чтение карточек: Национальный план восстановления и устойчивости», 27 мая 2021 г., http://documenti.camera.it/leg18/dossier/pdf/DFP28. .pdf
[3] Кармин Фотина, «Сверхширокополосный доступ, слишком много ограничений: первая гонка Pnrr пуста», Sole 24 Ore, 9 января 2022 г.
[4] Ericsson Italia, «Next Generation Italia, предложение с мультипликативным воздействием на страновую систему», слайд, 22 октября 2020 г.
[5] Закон №. 108/2021.
(Третья и последняя часть, здесь первая и здесь вторая)
Это автоматический перевод публикации, опубликованной в журнале Start Magazine по адресу https://www.startmag.it/economia/pnrr-opportunita-e-rischi-piano-italia/ в Sun, 23 Jan 2022 07:45:51 +0000.